Serie Magistral: El Principio de Protección de la Confianza Legítima (Parte I)

Serie Magistral Derecho 101

Serie Magistral Derecho 101

Origen y evolución histórica: El caso de la Viuda de Berlín.

Por tradición o regla general la Administración Pública gozaba de la potestad de revocar, anular o dejar sin efecto, aquellos actos emitidos por ella misma, sin más límite que el de su propia voluntad de revocación. Sin embargo, durante la primera mitad del Siglo XX, la doctrina alemana, encabezada por Otto Mayer y Fritz Fleiner, marcaron las pautas para el desarrollo de la teoría sobre la limitación de la anulación y revocación de los actos administrativos, a fin de brindar protección al administrado. En síntesis, se intentaba poner un freno a las actuaciones de la Administración que cambiaban de manera sorpresiva un acto contra un particular o una normativa, sorprendiendo así la confianza que el administrado tenía depositada en la permanencia de determinada norma y que con la nueva normativa se veía perjudicado.

“La locución ´confianza legítima´ deriva de la palabra alemana Vertrauensschutz, que en su textual traducción significa protección de la confianza, a la que luego se agregó ´legítima´, que es la más utilizada en las versiones francesas y españolas. En italiano se usa en algunos casos la palabra affidamento legitimo y en inglés legitimate expectations[1].

Esta nueva teoría adquiere trascendencia y posterior aceptación en el Derecho Comunitario Europeo, a partir de la admisión de la misma por parte de los tribunales alemanes en el año 1956, con el reconocido “caso de la viuda de Berlín”.

Uno de los temas que plantea el principio de confianza legítima es la posibilidad de revocar los actos administrativos irregulares que han creado una situación jurídica favorable al particular. En base al principio de legalidad, no pareciera ser objeto de discusión la revocación de tales actos, quizás lo único discutible fuera si el efecto de la revocación debía ser retroactivo (ex tunc) o no (ex nunc).

Esta disyuntiva fue resuelta por el Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín mediante sentencia del 14 de noviembre de 1956 (caso de la viuda de Berlín), donde expuso que si la demandante era viuda de un funcionario que vivía en la República Democrática Alemana y la Consejería del Interior de Berlín le certificó que si se trasladaba a vivir a Berlín Oeste, tendría derecho a recibir la pensión de viudedad; al ella trasladar su residencia, con los gastos que ello implicaba y comenzar a cobrar la pensión, el hecho de que posteriormente se comprobara que la viuda no cumplía con las condiciones de la ley para recibir tal pensión de viudedad, y por tanto, exigírsele a la viuda que devolviera las cantidades percibidas, implicaba una violación a la protección de la confianza legítima puesto que ella (la viuda) había actuado en base a la certificación de la Consejería y había realizado gastos en el traslado de domicilio[2].

Lo interesante del caso, enfatiza Coviello, es que se resolvió no sólo que no correspondía la revocación ex tunc del acto, sino tampoco ex nunc, por lo que la administración tuvo que continuar pagando la pensión[3].

Se evidencia, por tanto, en esa sentencia la insuficiencia de la doctrina tradicional sobre la revocación “sin más” de los actos administrativos irregulares, que crean expectativas favorables al administrado, pues estas expectativas son también dignas de protección. En palabras de Ricardo García Macho, el principio de la legalidad es un principio fundamental del Estado de Derecho, pero también lo es el de seguridad jurídica, y dentro de éste el de protección de la confianza legítima. Ambos principios tienen el mismo rango y valor, por ello en caso de conflicto entre ambos, la solución pasa por la ponderación de los intereses jurídicos y de hechos en juego, teniendo en cuenta todas las circunstancias del caso concreto[4].

La confianza legítima, fue engendrada por el derecho alemán, acuñada posteriormente por el Tribunal Europeo de Justicia, quien hizo de él un principio general del derecho de la Unión Europea, siendo más tarde incorporado al resto de países de la Comunidad Europea. Países como España lo incorporaron primero de manera jurisprudencial (principios de los 90), y luego en legislación positiva[5].

En comparación con la mayoría de principios conocidos en el derecho administrativo, la protección de la confianza legítima del administrado, es con toda seguridad, uno de los principios generales de más reciente aparición, tanto así, que la doctrina española señala que es un principio en expansión[6]

Concepto: Un Principio derivado de otros Principios Generales.

La protección de la confianza legítima “básicamente consiste en que la Administración genera una confianza en el ciudadano en el sentido de que va a actuar en determinado sentido lo que condiciona la conducta del ciudadano que entiende (confía) en dicha posición administrativa. Se exige que la confianza sea legítima, es decir, dentro de la legalidad. Su vulneración, puede dar lugar en casos extremos a la anulación de la actuación de la Administración y, sobre todo, a la indemnización de daños y perjuicios causados por la actuación administrativa al ciudadano”[7].

“En virtud de este principio el juez podrá sancionar la utilización regular en sí misma, por parte del autor del acto o norma administrativa que han sido cuestionados por afectar a tal principio. Y ello porque el ejercicio de tales poderes de formación o resolución se ha llevado a cabo en condiciones que <sorprenden la confianza que los destinatarios de la norma discutida podían legítimamente tener en que el marco jurídico de desenvolvimiento de su actividad no sería modificado, sin al menos la adopción de ciertas medidas transitorias> (Castillo Blanco. La protección de confianza en el Derecho Administrativo)”[8].

En su relación con la Administración, el particular debe tener algunas herramientas que le permitan hacer frente a los poderes unilaterales del poder público. Precisamente, una de esas herramientas la aporta la confianza legítima, o la seguridad de que su confianza a la actuación administrativa no será vilipendiada.

Para Miguel Sánchez Morón, quien a nuestro criterio ofrece de manera sintetizada una completísima definición del principio, expone que “éste obliga a la administración a respetar la confianza que el ciudadano haya adquirido en su comportamiento futuro y que haya sido inspirada por actuaciones inequívocas de aquella, ya sean actos declarativos de derechos, informaciones, declaraciones o una situación de tolerancia, incluso si se trata de actuaciones no plenamente conformes a Derecho, siempre que el destinatario no haya actuado dolosamente o no fuera conocedor de la ilegalidad”[9].

Continúa el indicado autor diciendo que la confianza legítima protege a los individuos y las empresas contra cambios bruscos e imprevisibles de criterio de la Administración que produzcan resultados lesivos (por ejemplo, arruinando las expectativas ligadas a inversiones cuantiosas), cuando ha sido la Administración la que ha avalado o impulsado su conducta mediante su propio comportamiento,[10] “al menos sin unas ciertas medidas transitorias que paliasen esos efectos tan bruscos”[11].

De los anteriores términos conceptuales, puede colegirse el vínculo existente entre la protección de la confianza legítima y otros principios generales del derecho, de mayor antigüedad. Entre estos principios generales se encuentra la seguridad jurídica, la buena fe, Estado de Derecho, irretroactividad de la norma y protección de derechos adquiridos.

Una cita que tomamos del enjundioso trabajo de Ricardo García Macho plasma la vinculación de la confianza legítima con otros principios generales: “las leyes retroactivas son normalmente incompatibles con el principio de Estado de Derecho, unos de cuyos elementos esenciales es la seguridad jurídica, que, a su vez, para el ciudadano significa ante todo protección de la confianza legítima”[12].

La doctrina considera a la confianza legítima como un principio dentro de la familia de la seguridad jurídica, pero con fisonomía propia y autónoma. Hasta cierto punto, “La confianza legítima es la seguridad jurídica vista del lado del particular”[13]. No obstante, Parejo Alfonso advierte que en la relación estado-ciudadano se apela cada vez más a la confianza, lo cual es síntoma de la insuficiencia hoy de los principios de seguridad jurídica y legalidad[14].

En lo que respecta a la “buena fe”, se dice que la confianza legítima es la extrapolación de la buena fe del derecho privado al ámbito del derecho administrativo. A esto, hay que agregar, obviamente, que siempre teniendo en cuenta las matices del derecho administrativo: la preeminencia del interés general, el poder público y la legalidad administrativa.

Entre la “buena fe objetiva” y la “confianza legítima” existen diferencias, pero es evidente que tales principios tienen importantes puntos de convergencia: el uno y el otro responden a la necesidad de seguridad, de fiabilidad en las expectativas generadas y de constancia[15].

Un tema escabroso y difícil de abarcar al estudiarse la confianza legítima es la retroactividad de las normas y la posible afectación de los derechos adquiridos.   Desarrollar este tema en este breve trabajo sería sencillamente imposible.

Aun así sobre el tema de la retroactividad podemos decir que la jurisprudencia alemana admite excepciones al principio de confianza legítima en casos concretos, en que la confianza no puede protegerse, porque no puede justificarse, tal es el caso de una norma provisional, pues el interesado debía contar con una nueva regulación, o bien si los intereses generales justifican la retroactividad por encima de la protección de la confianza legítima, o bien si este principio es afectado muy levemente por la norma.

La clave de este tema radica en la determinación de cuando se trata de un derecho adquirido, caso en que sí se violaría la confianza legítima y cuando se trata de una simple expectativa. En sentencia del Tribunal Supremo de España de fecha 24 de marzo del 1997, se señaló que no es jurídicamente correcto hablar de derechos reconocidos, con referencia a la norma de su posible reconocimiento, pues tales derechos, como derivados de la misma, sólo pueden reputarse auténticamente reconocidos, cuando hayan sido dado todos los elementos de los que, conforma dicha norma, depende su nacimiento, no pudiéndose confundir las simples expectativas, concebidas en contemplación de una norma mientras ésta está vigente, con los auténticos derechos adquiridos.

En la segunda entrega de este artículo, abarcaremos el tema desde el punto de vista del desarrollo jurisprudencial y la presencia del principio de la confianza legitima en el ámbito del derecho administrativo en República Dominicana.

 

Bibliografía:

BERMUDEZ SOTO, Jorge. “El principio de confianza legítima en la actuación de la administración como límite a la potestad invalidatoria”. Revista de derecho (Valdivia). Vol.18, No.2, Dic. 2005, En línea http://www.scielo.cl/scielo.php?pid=S0718-09502005000200004&script=sci_arttext [Consulta del 8 de octubre del 2009]

COVIELLO, Pedro José Jorge. La protección de la confianza del administrador: derecho comparado y derecho argentino., Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1ra edición, 2004

DE ABREU MACHADO DERBI, Misabel. “La buena fe en el derecho tributario”. Estudios de derecho tributario, constitucional e internacional. Editorial Abaco de Rodolfo Depalma, Buenos Aires, 2005

FERNANDEZ MARTINEZ, Juan Manuel y otros. Diccionario Jurídico. Editorial Thomson Arazandi, Navarra, 2006, 4ta. Edición

GARCIA MACHO, Ricardo. “Contenido y límites del principio de la confianza legítima: Estudio sistemático en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia”. Revista Española de Derecho Administrativo. No. 56, Octubre-Diciembre 1987

GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo, Editorial Thomson Civitas, Madrid, 2005, 12va. Edición, Tomo I

PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Administrativo. Ed, Ariel, Barcelona, 2003, 1ra. Edición.

SANCHEZ MORON, Miguel. Derecho Administrativo. Editorial Tecnos. Madrid, 2007, 3ra Edición

SANZ RUBIALES, Iñigo. “El Principio de Confianza Legítima, limitador del poder normativo comunitario” Revista de Derecho Comunitario Europeo. Año No. 4, No. 7. Enero-Junio 2000

Citas:

[1] COVIELLO, Pedro José Jorge. La protección de la confianza del administrador: derecho comparado y derecho argentino., Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1ra edición, 2004., p. 33.

[2] Cfr. GARCIA MACHO, Ricardo. “Contenido y límites del principio de la confianza legítima: Estudio sistemático en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia”. Revista Española de Derecho Administrativo. No. 56, Octubre-Diciembre 1987., p. 569

[3] COVIELLO. Ob. Cit., p. 38.

[4] GARCIA MACHO. Ob. Cit. P. 559

[5] GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo, Editorial Thomson Civitas, Madrid, 2005, 12va. Edición, Tomo I., p. 669-670

[6] PAREJO ALFONSO, Luciano. Derecho Administrativo. Ed, Ariel, Barcelona, 2003, 1ra. Edición., p. 688.

[7] FERNANDEZ MARTINEZ, Juan Manuel y otros. Diccionario Jurídico. Editorial Thomson Arazandi, Navarra, 2006, 4ta. Edición., p 209.

[8] BERMUDEZ SOTO, Jorge. “El principio de confianza legítima en la actuación de la administración como límite a la potestad invalidatoria”. Revista de derecho (Valdivia). Vol.18, No.2, Dic. 2005, En línea http://www.scielo.cl/scielo.php?pid=S0718-09502005000200004&script=sci_arttext [Consulta del 29 de junio del 2009]

[9] SANCHEZ MORON, Miguel. Derecho Administrativo. Editorial Tecnos. Madrid, 2007, 3ra Edición., p. 129.

[10] Idem.

[11] GARCIA MACHO. Ob. Cit, p. 558

[12] Idem.

[13] COVIELLO. Ob. Cit., p. 392.

[14] PAREJO ALFONSO. Ob. Cit., p. 688

[15] DE ABREU MACHADO DERBI, Misabel. “La buena fe en el derecho tributario”. Estudios de derecho tributario, constitucional e internacional. Editorial Abaco de Rodolfo Depalma, Buenos Aires, 2005., p. 271.

 

 

últimas noticias
Realizan concurso de belleza en prisión de mujeres en Brasil

“En este momento no siendo que estoy en prisión”, dijo Michelle Rangel, de 28 años, sentenciada por tráfico de drogas. 

viernes 24 noviembre, 2017 | 4:15:49 PM
Cristian Castro desmintió rumores de homosexualidad

El mexicano quiso explicar que aparecer en sus redes sociales con bikini o aparecer disfrazado de animadora en un video no quiere decir que le gusten los hombres.

viernes 24 noviembre, 2017 | 3:45:54 PM
Comerciantes de Dajabón se quejan con la alcaldía por falta de seguridad en mercado fronterizo

Comerciantes que tienen sus puestos de trabajo en el mercado fronterizo, se quejan de las autoridades municipales, por la falta de seguridad que existe dentro del pabellón donde t ...

viernes 24 noviembre, 2017 | 3:40:22 PM
"La Chilindrina": Florinda y yo nunca fuimos amigas

María Antonieta de las Nieves, conocida por su personaje de "La Chilindrina", dijo que a pesar de su retiro del circo tras estar vigente 20 años, a través de su canal de YouTube ... viernes 24 noviembre, 2017 | 3:11:42 PM

Jarabacoa estrena estación de servicios de "TOTAL"

“Expresamos nuestro orgullo con la expansión de esta alianza con la familia Marte Abreu, que suma una estación adicional a la red de estaciones de servicio TOTAL a nivel nacion ... viernes 24 noviembre, 2017 | 3:04:55 PM

Indotel clausura contenidos a seis empresas de difusión por cable en Santo Domingo y Santiago

El Instituto Dominicano de las Telecomunicaciones (Indotel) clausuró la señal de 14 canales a seis empresas de difusión por cable en Santo Domingo y Santiago, por transmitir con ... viernes 24 noviembre, 2017 | 3:00:44 PM

Diputados discuten con telefónicas proyecto que regula las telecomunicaciones

La Comisión Permanente de Tecnología de la Información y Comunicación de la Cámara de Diputados recibió este viernes a representantes INDOTEL, CLARO, ALTICE y VIVA, con el ob ... viernes 24 noviembre, 2017 | 1:00:38 PM